| I forbindelse med Lomborg-sagen har de såkaldte cost-benefit-analyser fået en negativ klang. Hvad skal vi med disse samfundsøkonomiske metoder? Kvalificerer de politikernes
beslutninger? Ja, mener Det Økonomiske Råds formandskab. af Torben M. Andersen, Jørgen Birk Mortensen og Søren Bo Nielsen |
| Regeringen fremlagde i februar en investeringsplan, der fastlægger rammerne for de næste 10 års statslige investeringer i bolig-, uddannelses-, forsknings-, kultur- og trafikområdet. Da
der er begrænsede offentlige midler, har det været nødvendigt at prioritere mellem investeringer i de forskellige områder. Ligeledes indgår de nævnte investeringerne i en prioritering med andre
områder som eksempelvis udgifter til ældre, sundhedssektoren og forsvaret. Spørgsmålet er ikke, om anvendelsen af knappe offentlige midler skal prioriteres, men alene efter hvilke principper det
skal ske. Cost-benefit-analyser (projektevaluering) er en metode, der rangordner alternative projekter med udgangspunkt i deres konsekvensers samfundsmæssige betydning. Beslutninger om større offentlige projekter som broer, veje, naturbeskyttelse og vindmøller berører ikke kun brugerne og de nærmeste naboer. Vi er allesammen, som skatteydere og borgere i det danske samfund, påvirket heraf og kan mærke forskel mellem gode og dårlige beslutninger. Styrken ved en cost-benefit-analyse er, at relevante omkostninger og fordele i forhold til et velspecificeret alternativ forsøges medtaget og sammenfattes i et mål. Herved sættes der tal på de samfundsmæssige netto-fordele ved projekterne. Hvis nogle forhold ikke kan kvantificeres, bør disse samtidigt tydeligt beskrives, så der i den politiske proces kan tages hensyn hertil. I de seneste måneder har der været en række eksempler på negativ omtale af cost-benefit-analyser. I afgørelsen fra Udvalgene Vedrørende Videnskabelig Uredelighed om klagen over Bjørn Lomborgs bog anføres bl.a., at "..der er ganske særlige vanskeligheder forbundet med udarbejdelse af cost-benefit-analyser.." Videre hedder det: "Analysen bygger på at omsætte alle goder til et økonomisk beløb. En sådan omsætning er ofte udtryk for et særdeles skønspræget valg fra analytikernes side". I et indlæg i Weekendavisen d. 10. januar om Institut for Miljøvurderings rapport om genbrugspapir fremføres, at cost-benefit-analysen "er et forsøg på at videnskabeliggøre det kolossale generationstyveri, som allerede kendetegner vores samfund". Meget af diskussionen overser imidlertid ofte, hvad metoderne reelt indebærer, og hvilke samfundsmæssige problemstillinger analysen skal bidrage til at belyse. Vi mener, at cost-benefit-analyser er ganske nyttige, når de lever op til de gældende faglige standarder og bruges med omtanke til at forbedre kvaliteten af politikernes beslutningsgrundlag. Et bedre beslutningsgrundlag vil normalt resultere i bedre beslutninger. I vores rapport fra foråret 2002 har vi eksempelvis vurderet, at 1990'ernes miljø- og energipolitik ville have set anderledes ud, hvis den i højere grad havde været styret af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger. Samfundet kunne have fået mere miljø for pengene ved bedre politikker. Cost-benefit-analysen indebærer i praksis følgende trin:
Cost-benefit-analysen som metode har svagheder og kritiseres derfor også. Et af kritikpunkterne går på, at mens opgørelse af omkostninger i stor udstrækning kan baseres på markedsbestemte priser på eksempelvis arbejdskraft, kapital og jord, kan det være vanskeligt at værdisætte projekternes fordele. Der eksisterer ikke markeder, hvor prisen på sparet ventetid, sparede menneskeliv og reduceret forurening fastsættes. Det er rigtigt, at der er usikkerhed knyttet til opgørelsen af de konsekvenser, der ikke direkte måles på et marked, eksempelvis påvirkning af miljø, helbred og husholdningernes tidsforbrug. Der er dog i de sidste to-tre årtier udviklet forskellige teknikker til økonomisk værdisætning af sådanne effekter. Værdisætningen af eksempelvis støj og lokal luftforurening fra trafik kan baseres på en sammenligning af huspriser i områder med meget trafik med huspriser i områder med begrænset trafik. Lavere huspriser i områder med meget trafik kan afspejle en vurdering af genen ved trafik. Alternativt kan værdisætningen baseres på befolkningens betalingsvilje, som den kommer til udtryk i interview-undersøgelse, hvor der spørges om, hvor meget personer er villige til betale for at undgå støj og forurening fra trafik. Sådanne undersøgelser har lighedspunkter med en opinionsundersøgelse, hvor man spørger folk, om de vil stemme for eller imod en miljøforbedring. Der er dog den ekstra information i en afsløret betalingsvilje i forhold til en opinionsundersøgelse, at den også angiver styrken, hvormed stemmeafgiveren ønsker projektet gennemført. Der er usikkerhed knyttet til disse metoder, men de bibringer interesssant information, som ellers er vanskelig at få. Beregningspriser kan også beregnes ud fra sparede omkostninger ved at bekæmpe forurening eller udbrede dens skader. Omkostningerne ved at bekæmpe forurening eller udbedre dens skader kan over- eller undervurdere befolkningens velfærdstab som følge af forurening betydeligt. Derfor er teknikker, der søger at afspejle betalingsvilje og dermed præferencer at foretrække. Et tilsvarende kritikpunkt er, at det er uetisk at forsøge at skønne over eksempelvis værdien af menneskeliv og biologisk mangfoldighed, da eksistensen har en værdi i sig selv uafhængigt af menneskers vurdering heraf. Det vil føre for vidt her at gå i detaljer med de metodemæssige, etiske og politiske problemer ved værdisætning. Det er vores overordnede vurdering, at det i mange sammenhænge er bedre at bruge usikre tal end slet ingen tal. At noget ikke kan måles perfekt, er ikke noget godt argument for at undlade en måling. Betydningen af usikkerheden skal selvfølgelig belyses ved følsomhedsberegninger, og forhold, der ikke er med i analysen, skal angives eksplicit. Det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at hvis eksplicit værdisætning ikke indgår i et beslutningsgrundlag, så vil de gennemførte beslutninger alligevel afspejle en rangordning og dermed en værdisætning. Denne værdisætning er implicit og skjult for beslutningstagerne og befolkningen. Hvis der eksempelvis gennemføres en række projekter på trafik-, miljø- og sundhedsområdet, der overvejende har til formål at spare menneskeliv, så kan man med udgangspunkt i projekters omkostninger og forventede sparede menneskeliv få et skøn over beslutningstagerens betalingsvilje for at spare menneskeliv. Vi foretrækker at få disse implicitte vurderinger gjort eksplicitte og få dem indarbejdet i beslutningsgrundlaget. Derved kan befolkningen og politikerne forholde sig konkret til det anvendte beslutningsgrundlag. Der kan selvfølgelig opstå situationer, hvor der ikke foreligger skøn over fordelene ved en række politikker, og hvor der ikke er tid eller ressourcer til at gennemføre sådanne undersøgelser. I den situation kan der tages udgangspunkt i en given målsætning, der f.eks. er politisk fastsat, med henblik på at vurdere, hvordan denne målsætning billigst realiseres. Et eksempel herpå er den danske CO2-målsætning, hvor analyser af omkostningseffektivitet kan belyse, hvilke tiltag der billigst reducerer CO2. Herved belyses, hvordan vi får mest CO2-reduktion for pengene, uden at der tages stilling til, hvad værdien af en reduceret ton CO2 er. Et andet fremført kritikpunkt er, at cost-benefit-analysen ikke i tilstrækkelig omfang tilgodeser hensynet til fremtidige generationer, jf. det refererede indlæg i Weekendavisen. Det er korrekt, at der findes eksempler på cost-benefit-beregninger, hvor forhold, der ligger mere end 40-50 år ude i fremtiden, stort set ingenting betyder for nutidens beslutninger. Metoden i sig selv forhindrer dog ikke, at fremtiden tillægges en høj vægt ved nutidige beslutninger, da det er muligt at anvende en "fremtidsvenlig" sammenvejning i cost-benefit-analysen. Målsætninger om den generationsmæssige fordeling er selvfølgelig grundlæggende et politisk valg, på samme måde som fordelingen mellem forskellige personer på et givet tidspunkt er det. Sådanne politiske præferencer skal selvfølgelig afspejles i den måde, som cost-benefit-analysen gennemføres på. Vi har i vores rapport fra foråret 2002 diskuteret, hvilke retningslinjer cost-benefit-analyser bør følge. Der findes en række andre danske og udenlandske publikationer, hvor retningslinjer for det "gode håndværk" ligeledes er anført. Eksempelvis udgiver det danske Finansministerium en vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger, der har til formål at sikre ensartethed i beregningsgrundlaget og dermed mulighed for sammenligninger på tværs af forskellige statslige områder. Vi har endvidere gennemført en cost-benefit-analyser af dansk miljø- og energipolitik i 1990'erne. På de områder, hvor der ikke foreligger værdisætning af fordelene, har vi vurderet, om de erklærede mål er forsøgt nået på den mest omkostningseffektive måde. Lad os se på luftforurening som eksempel. Fordelene ved energipolitikken knyttet til reduceret luftforurening er belyst i det fælleseuropæiske ExternE-projekt, hvor der er gjort en stor indsats for at værdisætte skaderne ved luftforurening. Disse beregninger er baseret på en detaljeret beregning af årsagssammenhængen mellem øget forurening og heraf afledte skader, såsom sygdomme og dødsfald. Helbredsskader er værdisat ved hjælp af betalingsvillighedsundersøgelser. Derfor har vi været i stand til at gennemføre en cost-benefit-analyse af de væsentligste energipolitiske tiltag. Der er medtaget økonomiske og miljømæssige konsekvenser, der rækker frem til år 2021. Strømmene af omkostninger og fordele er efterfølgende henført til år 2002 i en nutidsværdi. De samlede samfundsmæssige omkostninger er opgjort til 104 mia. kr., mens fordelene udgør knap 174 mia. kr. svarende til en nettofordel på knap 70 mia. kr. Det er imidlertid vigtigt ikke kun at se tiltagene under et, men også på samfundsøkonomien i de enkelte tiltag. Det er slående, at der er en betydelig variation i de enkelte projekters resultat. Et enkelt projekt, røgrensning på kraftværkerne og brug af renere kul, giver et samlet overskud på godt 92 mia. kr. Dette tal overstiger det samlede overskud fra alle tiltagene under et. En lang række tiltag, herunder vedrørende vindmøller, giver underskud. Tiltag som bygningsmærkning, biomasseanlæg og tilskud til vedvarende energi giver endda betydelige underskud. Resultaterne er selvfølgelig usikre, og andre beregningsforudsætninger kan påvirke tallene den ene eller anden vej. Den store variation i projekternes rentabilitet fra det yderst rentable til det meget urentable indikerer dog under alle omstændigheder, at energipolitikken i 1990'erne kun i ringe grad kan have været styret af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger. Uden at foretage en cost-benefit-analyse er det ikke muligt at afdække denne variation i rentabilitet. Vores analyser i vismandsrapporten har givet anledning til nogen offentlig debat og kritik, specielt vedrørende samfundsøkonomien i 1990'ernes vindmølleudbygning. Det er vigtigt med en offentlig debat om principperne for cost-benefit-analyser, da en sådan offentlig debat kan skabe klarhed, og i bedste fald føre til øget konsensus om grundlaget for analyserne. Vores synspunkter og argumenter i debatten kan læses på vores hjemmeside, jf. nedenfor. Det kan således fastslås, at man allerede i dag kan nå langt med cost-benefit-analyser af tiltag i energi- og trafikpolitikken. Endvidere viser udenlandske erfaringer, at der også kan foretages nyttige cost-benefit-analyser af politikker på vandmiljøområdet. Det er vores vurdering, at der er store muligheder for at forbedre beslutningerne på miljøområdet – men også på andre områder – ved hjælp af cost-benefit-analyse. Den erkendelsesproces, hvor fordele og omkostninger identificeres, bør være grundlaget for enhver prioriteringsbeslutning. Hvis det ikke vurderes muligt at gennemføre værdisætning af fordele, er det under alle omstændigheder formålstjenligt at beskrive fordele og ulemper ved forskellige tiltag samt foretage analyser af, hvordan givne mål nås billigst muligt. En række institutioner og ministerier har i de senere år foretaget samfundsøkonomiske analyser af dansk miljøpolitik. Det Økonomiske Råd har løbende gjort det siden 1995 som følge af en lovændring. Princippet har altid været at udføre det gode håndværk, dvs. bruge de metoder, der generelt er fagligt anerkendte i udland og indland ved gennemførelse af cost-benefit-analyser. Gode cost-benefit-analyser giver politikerne mere information og et stærkt beslutningsgrundlag, men om de vælger at basere deres beslutninger herpå, er deres afgørelse. Det Økonomiske Råd: Dansk Økonomi, forår 2002, kapitel III: 90'ernes miljø- og energipolitik (PDF 516 KB). København. |